Die Pläne für die anstehende Pflegereform können die Schere zwischen Ausgaben und Einnahmen in der sozialen Pflegeversicherung (SPV) nur kurzfristig schließen. Der Anspruch auf eine nachhaltige Finanzierung wird jedoch verfehlt.
- Der Gesetzentwurf kann nur kurzfristig die Schere zwischen Ausgaben und Einnahmen schließen. Eine dauerhafte und nachhaltige Finanzierung, die den Herausforderungen des demografischen Wandels gerecht wird, wird nicht erreicht.
- Stattdessen werden die überfälligen Strukturreformen in der umlagefinanzierten Sozialen Pflegeversicherung zulasten der jungen Generation in dem Maße verschleppt, wie das strukturelle Defizit durch Beitragserhöhungen gefüllt wird: Erhöhung der Beitragsbemessungsgrenze auf das Niveau der Versicherungspflichtgrenze; Beitragssatzerhöhungen für Kinderlose; neue Pflichtbeiträge bei Minijobs.
- Der überfällige Paradigmenwechsel hin zu mehr generationengerechter und kapitalgedeckter Pflegevorsorge über die private Pflegezusatzversicherung bleibt aus. Ein bloßer Prüfauftrag wird der Lage nicht gerecht.
- Um die Vorsorge für den Pflegefall breiter in der Gesellschaft zu verankern, sollten Beiträge zur privaten Pflegezusatzversicherung steuerlich absetzbar sein und die betriebliche Pflegevorsorge über eine sozialabgaben- und steuerfreie Entgeltumwandlung gestärkt werden.
- In die richtige Richtung auf der Ausgabenseite weisen die Rückführung der Pflegegrad-Schwellenwerte auf die Empfehlungen des Expertenbeirats 2013 und die Korrektur des § 43c SGB XI.
- Zu begrüßen, wenn auch hinsichtlich der tatsächlichen Wirksamkeit noch offen, ist die Stärkung von Prävention und Gesundheitsförderung – etwa durch den präventiven Fokus bei Pflegegrad 1.
I. Allgemeine Anmerkung
Finanzierung
Die Soziale Pflegeversicherung (SPV) befindet sich seit Jahren im strukturellen Defizit, da ihre Ausgabendynamik die Dynamik ihrer Beitragseinnahmen regelmäßig übersteigt. Folge ist ein stetig steigender Beitragssatz, der den Wirtschaftsstandort Deutschland und damit die ökonomische Basis der Sozialversicherung gefährdet und zugleich zu ungerechten Belastungen der jungen Generation führt.
Der Entwurf des Pflegeneuordnungsgesetzes (PNOG) geht bei der Adressierung dieses Problems nur partiell in die richtige Richtung, insofern er die Leistungsstrukturen mit dem Ziel der Ausgabenbegrenzung und -senkung an verschiedenen Stellen anpasst. Zugleich versucht der Gesetzentwurf die Schere zwischen Ausgaben und Einnahmen aber erneut, wie schon in den Pflegereformen der vergangenen Jahre, über eine Erhöhung der Einnahmen zu schließen: diesmal über eine außerordentliche Erhöhung der Beitragsbemessungsgrenze auf das Niveau der Versicherungspflichtgrenze, eine Erhöhung des Beitragssatzes für Kinderlose sowie neue Pflichtbeiträge der Arbeitgeber für Minijobber. Diese Erhöhung der Zwangsabgaben auf den Faktor Arbeit ist nicht nur ein fatales Signal in der Wirtschaftskrise: exakt im Umfang dieser Beitragserhöhungen werden zugleich die überfälligen Strukturreformen in der Pflegeversicherung verschleppt. Eine ähnliche Verschleppungsfunktion hat der Rückzahlungsaufschub aller Bundesdarlehen an die SPV in Höhe von 4,2 Milliarden Euro auf den Zeitraum 2035-2039. Das ist mit Blick auf die Gegenwart eine Subvention und mit Blick auf die nahe Zukunft eine weitere Hypothek für die jüngeren Beitragszahler.
Der Gesetzentwurf kann somit nur kurzfristig die Schere zwischen Ausgaben und Einnahmen schließen. Die im Entwurf verankerte regelmäßige Dynamisierung der Leistungen im Umlagesystem ab 2028 wird mit Blick auf das ungelöste Problem des strukturellen Defizits nicht finanzierbar sein.
Neben der nur ansatzweise vorgenommenen und damit nur kurzfristig wirksamen Begrenzung der Leistungsausgaben ist besonders kritisch der ausgebliebene Paradigmenwechsel zugunsten einer generationengerechten Finanzierung der Pflegevorsorge über eine gesellschaftlich wirksame Verankerung und Förderung der privaten Pflegezusatzversicherung zu bewerten. Diese soll laut Entwurf lediglich geprüft werden. So wird wertvolle Zeit verschenkt, die benötigt wird, um das System zukunftssicher und generationengerecht aufzustellen. Prüfaufträge werden der Situation nicht mehr gerecht. Pflegevorsorge ist ein unabdingbarer Bestandteil der persönlichen Altersvorsorge. Um die Vorsorge für den Pflegefall breiter in der Gesellschaft zu verankern, sollten Beiträge zur privaten Pflegezusatzversicherung steuerlich absetzbar sein und die betriebliche Pflegevorsorge über eine sozialabgaben- und steuerfreie Entgeltumwandlung gestärkt werden.
Der PKV-Verband hat in den vergangenen Jahren verschiedene – freiwillige wie obligatorische - Konzepte vorgelegt, mit denen die kapitalgedeckte Pflegevorsorge in der alternden Gesellschaft ausgebaut werden könnte, um Lasten nicht weiter in die Zukunft zu verschieben und eine Überlastung der jungen Generation zu vermeiden. Der Verband bietet auch im laufenden Gesetzgebungsverfahren hierzu seine Expertise gerne an.
Ausgabenseite
Im Sinne einer einnahmenorientierten Ausgabenpolitik sollten Leistungen der Pflegeversicherung nur passgenau und zielgerichtet eingesetzt werden. Es dürfen nur Leistungen finanziert werden, die Pflegebedürftigen die Hilfe und Unterstützung zukommen lassen, die sie allein aufgrund ihrer Pflegebedürftigkeit benötigen. Daher ist es richtig, die Schwellenwerte und Modulpunkte, die für die Einstufung in die Pflegegrade maßgeblich sind, auf die pflegewissenschaftlich begründeten Empfehlungen des Expertenbeirats von 2013 zurückzuführen. Ebenso begründbar und zielführend sind die Korrekturen des § 43c SGB XI, der einer der größten Kostentreiber der Pflegeversicherung ist. Hier muss die Ausgabendynamik deutlich gedämpft werden.
Unbeantwortet lässt der Entwurf die Frage, welchem Leistungsniveau die Pflegeversicherung entgegensteuert, wenn die im Entwurf zwar versprochene, aber nicht gegenfinanzierte (und mit Blick auf das strukturelle Defizit schlicht nicht finanzierbare) dauerhafte Dynamisierung aller Leistungen ausbleibt. Ebenso unter einem unaufhebbaren Finanzierungsvorbehalt stehen auch weitere Leistungsversprechen des Entwurfs wie die Erhöhung der Fördermittel für Innovation und Digitalisierung, der Förderung der Weiterentwicklung der Versorgungsstrukturen und des Ehrenamts und die Einführung der Finanzierung von Vorhaltekosten bei Akut-Kurzzeitpflege.
Im PKV-Sofortprogramm für eine bessere Pflegeversorgung finden sich konkrete Maßnahmen, die auf Vereinfachung, Transparenz und Selbstbestimmung setzen – und damit auf eine Pflegeversicherung, die den Bedürfnissen der Menschen dient, nicht der Verwaltung ihrer Ansprüche. Zugleich lassen sich mit diesen Maßnahmen über fünf Milliarden Euro einsparen.
Prävention
Der PKV-Verband begrüßt, Gesundheitsförderung und Prävention in den Leistungen der Pflegeversicherung zu stärken und zwischen den Systemlogiken von SGB V und SGB XI zu vermitteln. Eine stärkere Ausrichtung der Pflegeversicherung auf präventiv wirkende Maßnahmen ist ein Schritt zu nachhaltiger wirkenden Leistungen. Dies zeigt sich sowohl bei der neuen Konzeption der Pflegeberatung in Form der Pflegebegleitung als auch der stärkeren Fokussierung der Leistungen bei Pflegegrad 1 auf Leistungen, die präventiv wirken. Dies wie auch die Verschränkung von Pflegebegutachtung und Pflegeberatung, einschließlich der Berücksichtigung der Empfehlungen der Pflegebegutachtung zur Rehabilitation, Prävention und Gesundheitsförderung und die Stärkung der Prävention und Gesundheitsförderung in der Pflegeberatung – auch für pflegende An- und Zugehörige –, sind richtige Schritte, die der PKV-Verband ebenfalls in seinem PKV-Sofortprogramm für Prävention in der Pflege empfohlen hat.