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Was lange währt: 30 Jahre Sozialgesetzbuch V

Sozialgesetzbuch

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08.08.2019

Ein Meilenstein der bundesdeutschen Rechtsgeschichte feiert in diesem Jahr seinen 30. Geburtstag: Am 1. Januar 1989 trat das Sozialgesetzbuch V in Kraft. Das Fünfte Buch des Sozialgesetzbuchs fasste alle Bestimmungen zur Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) geordnet zusammen – und stellte außerdem die Weichen für den Wettbewerb zwischen PKV und GKV neu.

20 Jahre Reform-Vorgeschichte

Schon seit der sozialliberalen Koalition ab 1969 gab es Überlegungen für ein umfassendes, eigenständiges Sozialgesetzbuch. Bis dahin war der Sozialstaat – darunter das Recht der gesetzlichen Sozialversicherungen – in zahlreichen Einzelgesetzen geregelt. Das Sozialrecht galt als schwer überschaubar, sodass sich der Staat durch die geplante Bündelung einen großen Nutzen für Juristen und sonstige Bürger erhoffte. Ein Zitat aus der Gesetzes-Begründung: „Das Recht der GKV muss für den Bürger verständlich und lesbar sein.“

Bei der Großreform ging der Gesetzgeber stufenweise vor; er verabschiedete die Bücher des Sozialgesetzbuchs schrittweise. So überführte die damalige schwarz-gelbe Bundesregierung die rechtlichen Rahmenbedingungen der Gesetzlichen Krankenversicherung mit dem 1988 beschlossenen „Gesundheitsreformgesetz“ (GRG) in das neue Sozialgesetzbuch V.

Bis dahin war das zweite Buch der sogenannten Reichsversicherungsordnung (RVO) für die Gesetzliche Krankenversicherung maßgebend. Diese Verordnung war schrittweise zwischen 1911 und 1914 in Kraft getreten, also noch im Kaiserreich konzipiert worden. Durch viele Änderungen in der Verordnung sowie Ergänzungen außerhalb der Verordnung war sie über die Jahre hinweg zunehmend unübersichtlich geworden.

„Unsystematische, an den jeweiligen politischen und wirtschaftlichen Bedürfnissen orientierte Regelungen erschweren das Verständnis der Vorschriften ebenso wie eine an vielen Stellen veraltete Gesetzessprache“, brachte es der Gesetzgeber auf den Punkt.

Das Gesundheitsreformgesetz kopierte aber nicht einfach nur die bisherigen Regeln in ein neues Gesetzesbuch, es reformierte die GKV umfassend – mit dem vorrangigen Ziel, die Beiträge in der Gesetzlichen Krankenversicherung zu senken und künftig stabil zu halten. Als „umfassende Strukturreform im Gesundheitswesen“ kündigte es die Bundesregierung an.

Mehr Wahlfreiheit für Versicherte

Eine der wichtigsten Neuregelungen betraf den Systemwettbewerb zwischen Gesetzlicher und Privater Krankenversicherung:

Schon zuvor durften Angestellte in die PKV wechseln, wenn ihr Einkommen die sogenannte Jahresarbeitsverdienstgrenze überschritt. Arbeitern hingegen war dies nicht erlaubt.

Künftig galt die Wahlmöglichkeit ab einem gewissen Einkommen für Arbeiter und Angestellte gleichermaßen – nun unter dem Namen „Jahresarbeitsentgeltgrenze“. Die willkürlich erscheinende Trennung zwischen Arbeitern und Angestellten war damit Geschichte.

Der Gesetzgeber traute den Bürgern damals übrigens deutlich mehr Eigenverantwortung zu: Die Jahresarbeitsentgeltgrenze war noch viel niedriger, als sie es heute ist. Sie entsprach nur 75 Prozent der Beitragsbemessungsgrenze der Gesetzlichen Krankenversicherung.

Rationierung der Leistungen

Neben der Bündelung und Vereinfachung des Rechtsrahmens folgte die Reform insbesondere dem erklärten Ziel, die Leistungen der Gesetzlichen Krankenversicherung auf das medizinisch Notwendige zu beschränken und die Eigenverantwortung der Versicherten zu stärken.

Aus diesem Grund führte der Gesetzgeber unter anderem eine Erstattungshöchstgrenze für Arznei- und Hilfsmittel ein („Festbetragssystem“), strich unwirtschaftliche Arzneimittel per Negativliste aus dem GKV-Leistungskatalog und erhöhte die Rezeptgebühr für Arzneimittel sowie die Krankenhaus-Zuzahlungen der Versicherten. Des Weiteren brachte das Gesetz eine deutlich gestiegene Selbstbeteiligung beim Zahnersatz, eine Streichung des Sterbegeldes für jüngere Jahrgänge und eine Kürzung des Brillen-Zuschusses mit sich.

„Neben das Solidarprinzip tritt in der Gesetzlichen Krankenversicherung gleichberechtigt das Prinzip der Subsidiarität“, erläuterte der Gesetzgeber die Leitidee seiner Reform in der Gesetzesbegründung. „Beide Prinzipien sind kein Gegensatz. Deshalb kommt es im Gesundheitswesen darauf an, die Fähigkeit des einzelnen zur eigenverantwortlichen Vorsorge für seine Gesundheit zu stärken. Kein Gesundheitswesen kann auf Dauer leistungsfähig bleiben, wenn sich nicht zunächst der einzelne um seine Gesundheit bemüht.“

Mehr Wahlfreiheit vonnöten

Die heutige Bundesregierung sollte sich daran zurückerinnern. Jedes Jahr erschwert der Gesetzgeber über die Anhebung der Versicherungspflichtgrenze für Arbeitnehmer den Zugang zur Privaten Krankenversicherung – zuletzt stieg diese auf 60.750 Euro für das Jahr 2019.

Anders als 1989 entspricht dies längst nicht mehr 75 Prozent der Beitragsbemessungsgrenze. Stattdessen ist die Jahresarbeitsentgeltgrenze inzwischen auf 112 Prozent derselben gestiegen. Und weil der Gesetzgeber bei der jährlichen Anpassung stets aufrundet, wird der Wechsel in die PKV von Jahr zu Jahr schwieriger.

Grund dafür ist die gesetzliche Anpassungssystematik. Zwar orientiert sich die Erhöhung der Versicherungspflichtgrenze laut Gesetz am „Verhältnis, in dem die Bruttolöhne und -gehälter“ zu den jeweiligen Gehältern im Jahr zuvor stehen. Diese vermeintlich gerechte Regelung wird aber dadurch untergraben, dass das Ergebnis immer auf das nächsthöhere Vielfache von 450 aufgerundet wird. Im Ergebnis sind heutzutage etwa 86 Prozent der Arbeitnehmer in der GKV pflichtversichert, vor zehn Jahren waren es erst 80 Prozent.

Aus diesem Grund forderte der damalige PKV-Verbandsvorsitzende Uwe Laue auf der diesjährigen Mitgliederversammlung des Verbandes „für deutlich mehr Arbeitnehmer echte Wahlfreiheit – zum Beispiel durch eine Absenkung der viel zu hohen Versicherungs-pflichtgrenze, die inzwischen fast das Doppelte des Durchschnittseinkommens erreicht hat“.

 

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